政府采购供应商维权制度在采购实践中的困惑与思考

政府采购供应商维权制度在采购实践中的困惑与思考

（作者：毕常彬，单位：四川荣县公共资源交易中心）

　　我国政府采购活动全面贯彻落实党中央、国务院方针政策，在提高财政资金使用效率、促进公平竞争、构建全国统一开放大市场、服务社会经济建设等方面取得了显著成效。但是，政府采购事业迈向高质量发展的征程中也遇到了一些新问题；政府采购制度存在一些与高质量发展不相适应的短板；近年来供应商参加政府采购活动基本实现了零门槛、零成本、零风险，伴随而来的是质疑投诉案件呈现快速增长态势；采购人、代理机构以及财政部门疲于应对、十分困惑。不断激增的质疑投诉案明显增加了财政部门的执法成本和采购人、代理机构的采购成本，非常不利于政府采购提质增效、不利于采购事业高质量发展。

 

　　本文对某省政府采购网公布的中标成交项目、投诉处理案件进行了分析研究，着重对部分高频率投诉事项进行了抽样调查，试图探究政府采购质疑投诉方面存在的普遍问题或共性问题，旨在为国家层面补齐政府采购制度短板，进一步规范供应商质疑投诉行为，推动政府采购事业高质量发展提供实践性参考意见。

　　一、质疑投诉案快速增长之原因探讨。

　　（一）法规制度有短板，不能适应高质量发展

　　1.法律法规规定原则化，缺乏可操作的评判标准。

　　法规条款规定十分原则化，未列举式阐明基本评判标准，导致采购人、代理机构、供应商和财政部门在采购执行中产生很大分歧。

　　例1：法律法规规定“资格条件或评审因素不得具有倾向性、排他性”；在实践中什么情形是倾向性、排他性，缺乏具体评判标准。

　　例2：法规规定“评审因素应当细化和量化，且与商务条件和采购需求对应”。在实践中，究竟细化到何种程度才是细化了的，明确到哪个层级才是明确了的，评分因素与采购需求是逐项精准对应，还是意思内涵（或功能作用）的关联性对应，等等。

　　例3：法规规定“不得以企业规模、经营年限等条件来排斥供应商或中小企业”。规模条件、经营年限是相对条件还是绝对条件？这是导致很多刚成立一两个月的供应商质疑投诉“合同业绩、拟派人员及职称证书、认证证书”等评审条件涉嫌排斥新成立企业的原因。

　　例4： 法规规定“设置的资格条件、评审因素等应当与合同履约相关”；怎么样的相关法，是直接相关、还是间接相关，未作明确规定。

　　例……，……。

　　2. 法规条款之间存在内涵式逻辑矛盾。

　　《政府采购法实施条例》第三十四条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条均规定“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应”。但是，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第62条“评标委不得具有下列行为：……（四）对需要专业判断的主观评分因素协商评分”、第64条“（四）经评标委员会认定评分畸高、畸低的”等条款又隐含式规定可以设立主观分之法规意思。既然法规隐含式规定可以设主观评分因素，那么又如何量化细化呢；因此这更突显法规制度的短板。主观评分因素不可能“1+1＝2”似的数据型量化，而只能是一种相对合理的细化量化，即相对细化量化到条、节、小节级次，并对每条、节、小节赋予相应评价标准及分值。

　　3、对恶意投诉缺乏行之有效的处罚机制。

　　（1）《政府采购质疑和投诉办法》第37条缺乏可操作性，在实践中难以落实。《政府采购质疑和投诉办法》第37条“投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单”。笔者调研发现，有的投诉人仅在2024年1-5月就连续有三次被财政部门以“投诉事项缺乏事实依据”而驳回的案件。但在具体工作中，对什么是“投诉查无实据”缺乏明确评判标准和操作细则，是不是只要财政裁决认定为“投诉事项缺乏事实依据”的，就属于“第37条”所规定 的“投诉查无实据”？因此，财政部门在执行该条规定时面临调查取证难、定性处罚难等问题，导致本条规定在实践中难以有效落实。

　　（2）针对很多投诉人在投诉中经常主动撤回投诉之情形，采购人和财政部门没有及时调查、或者汇总上报省级财政部门进行分析研判，也没有联合公安、工商、银行和电信等部门深挖彻查其撤回投诉背后是否隐藏有非法不当获利情形。

　　（二）投诉裁决标准不统一，同案不同判引发采购困惑

　　各地各级财政部门理解执行政府采购法规制度存在较大偏差、针对同类问题存在“同案不同判”情形。一是同一财政部门针对本地区近一年内的同类问题的投诉作出不同裁判情形；二是同一投诉人在近一年内就同类问题的投诉，被不同地区财政部门作出不同裁判的情形。采购人、代理机构对同案不同判情形常常无所适从，尤其是许多跨地区代理采购业务的社会代理机构更是苦不堪言：在A市可以设检测报告类评分因素，但在B市坚决不行；医疗设备、专用家具类货物项目，在A市可以用竞争性磋商方式，但在B市坚决不行；方案类评分因素在A市这样的写法可以，但在C市就不行，甚至在H市不准设方案类评分因素……。因此这种同案不同判现象也给供应商质疑投诉提供了条件。在此部分列举如下：

　　例1：投诉“方案类评分因素（实施方案、售后服务方案等）

　　未细化量化、缺乏明确评审标准、没有与采购需求对应”问题。经对比分析，方案类评分因素的描述用语全省基本相同（甚至雷同），不同财政部门却做出两种不同投诉处理决定——省厅驳回投诉，市局(或县局）认定投诉成立、或驳回投诉。

　　例2：投诉检测报告类评分因素涉嫌以不合理时间条件、成本

　　条件排斥潜在供应商参与投标问题；不同地区财政部门的投诉处理意见完全相反；而笔者下载投诉案所涉采购文件研究发现不同地区同类问题投诉案的采购标的基本相同、设置的检测报告和采购需求、评分因素标准等也基本相同。认定采购人设置检测报告评分因素违法的财政部门的裁决意见为：案涉检测告评审因素，供应商需要下载采购文件后才能购买满足该要求的产品送检，检测机构出具报告需要一定的时间，并且产品检测需花费一定费用，这属于以其他不合理条件限制供应商参加采购活动的情形；因此裁定采购活动违法，责令采购人修改采购文件重新开展采购活动。驳回投诉事项的财政部门裁决意见为：一是案涉检测报告没有限定为特定检测机构、特定期限的检测报告和特定批次的检测产品；二是产品检测报告资料能客观反映所投标产品的制造商的过往生产情况（即能反映制造商具有生产制造出满足采购文件要求的产品能力）；三是供应商只要提供了能满足评审条件的检测报告资料即可得分；四是被投诉人能证明国内满足这一评审条件的具有检测报告资料的商家或产品有三家以上，具有相对竞争性；因此裁定投诉事项缺乏事实依据、驳回投诉。

　　例3：投诉专业设备（如数字化摄影X射线机）项目不能使

　　用竞争性磋商采购方式，两个地级市财政部门作出的投诉处理决定不同。驳回投诉事项的财政部门的裁决意见为：一是选择采购方式系采购人的采购管理事务，也是财政部门的监管活动，不属于可质疑投诉的采购文件范畴；二是无论采用何种采购方式实施采购活动，对供应商而言均是公平公正的、不会限制排斥其参与采购活动，不会对其合法权益造成损害；因此不符合法定受理条件，投诉事项缺乏事实依据、驳回投诉。而裁定采购人败诉的财政部门的裁决意见为：设备产品虽然技术复杂，但是该产品有国家制订的统一标准或行业技术标准，系技术服务标准统一的产品，并且采购需求已经明确细化、有具体评判标准，因此不符合竞争性磋商采购方式的法定适用情形，裁定投诉事项成立、采购活动违法，责令采购人重新开展采购活动。

　　例4：针对不得以企业经营年限、规模条件来排斥供应商参加

　　采购活动的理解执行问题上，有一些市县财政部门简单教条式执法，认为不能设立合同业绩、专业人员力量、认证证书等，涉嫌排斥新成立企业，要求采购人和采购代理机构设为“供应商承诺式响应（承诺中标后在合同履约期间提供符合评审条件的专业人员及其相关证书、认证证书等即可得分）”。当然，也有很多财政部门还是充分结合采购项目实际情况来正确执行法律法规制度规定的，认为只要国内满足某一评审条件的商家或产品有三家及以上就是合规的。

　　（三）参与采购零成本无门槛，投诉无成本零风险高收益

　　近年来政府采购领域优化营商环境方面存在过度呵护供应商情形，供应商参加采购活动不交标书工本费、投标保证金，中标后也不交纳合同履约保证金等等，尤其是全面实施电子化采购交易后，供应商从获取采购文件到参与投标等各环节完全实现了0成本、无门槛。 供应商质疑投诉无任何成本和风险，经常采取“广种薄收方式”质疑投诉，每周向若干地区的采购人（或代理机构）或财政部门寄去数封（甚至十数封）质疑或投诉书，坐等有人“找我说事”。这给一些本身没有经营能力又想挣快钱的不法供应商提供了以质疑投诉来谋求利益的便捷实惠条件。

　　二、投诉案件网上调研统计分析概述。

　　（一）总量情况

　　某省2023年1月至2024年5月累计公告中标成交项目63227个，公告投诉裁决案4133件，投诉量占成交项目个数比为6.54%。

　　（二）抽样某地级市全域项目情况

　　笔者抽样统计了某地级市全域（含下辖各区县）项目，中标成交1499个、投诉117个、占比7.81%；其中投诉成立43件占投诉量的36.75% ，驳回投诉61件占投诉量的52.14% ，撤回投诉13占投诉量的 11.11% 。

　　（三）抽样十五家高频率投诉人的投诉案情况

　　笔者在某省政府采购网上通过检索抽样方式统计了十五家投

　　诉人近一年来的投诉案情况。

　　1. 十五家投诉人累计投诉300余次，平均每家投诉21次；其中，有多个投诉人月均投诉量达到3次，累计投诉量达30次的有五家、有的超过35次。

　　2. 在最近半年内撤回投诉的次数平均达3次以上；绝大多数投诉人在最近12个月内有3次以上被财政部门以“投诉事项缺乏事实依据”而驳回投诉的情形。

　　3.对十五家投诉人的投诉内容进行了提炼分析（见下表）。

三、质疑投诉特征趋势探究

　　笔者通调研认为当前质疑投诉主要有以下几个显著特征。

　　（一）质疑投诉呈现“五化”趋势

　　近年来，供应商质疑投诉呈现“标准化、重复化、长期化、规模化、产业化”等“五化”趋势。

　　1、质疑投诉“标准化、重复化”的表现形式。

　　所谓标准化，指不同供应商针对同类问题的质疑投诉内容、引用法规依据、阐述理由等形成相对稳定统一的标准化模版，针对同类问题的质疑投诉写作用语差异很小、甚至惊人相似仿佛同一人写的。所谓重复化，指供应商质疑投诉专业分工，甲投诉人主要针对A类问题在全省各地持续反复进行质疑投诉；乙投诉人主要针对B类问题在全省各地持续反复进行质疑投诉。

　　2、质疑投诉标准化、重复化主要体现在以下方面。

　　一是针对方案类评分因素未量化细化、评审因素与采购需求没有明确对应的投诉案最多，占投诉之首。

　　二是针对检测报告评分因素的质疑投诉多。质疑投诉主要理由为：投标人获取采购文件后才能去购买满足采购文件要求的产品，然后送国家认可的检测机构进行检测并用检测报告来参与投标，因此无法在时间上满足；产品检测需要花费上万元甚至数万元，又不能保证中标，明显增加了供应商投标成本。

　　三是针对认证证书、著作权证书类评分因素的质疑投诉。质疑投诉主要理由为：认证证书、著作权证书与采购需求无关，排斥新成立企业丶中小企业，也涉嫌为某一产品量身定制评审条件。

　　四是针对同类项目业绩、拟派人员数量及职称等评分因素的质疑投诉。质疑投诉主要理由为：本公司才成立三个月（甚至一个月），刚开展经营活动还没有业绩、人员也没有聘用到位，认为排斥新成立企业和中小企业。

　　五是质疑投诉货物项目选择磋商采购方式、综合评分法、采购预算过高等。质疑投诉主要理由为：认为货物项目已经量化细化明确了采购需求，并且有行业标准和国家标准，虽然有少量服务需求但也细化明确的，因此不能适用磋商采购方式和综合评分法，应当采用询价方式或最低评标价法。

　　3、质疑投诉“长期化、规模化、产业化”的表现形式。

　　长期化，就是一些投诉人长期从事质疑投诉并以此谋取利

　　益。规模化，就是有的投诉人成立或控制数家公司（或个体户）轮流或同时质疑投诉、同一时间段内向全省数家代理机构（或采购人）提出质疑或向财政部门提起投诉，以期获取批量利益形成规模效益。产业化，就是质疑投诉供应商极少递交投标响应文件参与投标及开评标活动，即使参加投标几乎也不会中标、或者即使投标也故意不按规定编制资格或符合性审查文件而自杀式废掉自己；其主要目的就是对整个采购活动从采购文件到开评标结果进行全流程的质疑投诉，然后在质疑投诉处理中又与被投诉人（或相关中标成交商）进行协商，以期达到某种目的（或获得某种利益）后主动撤回质疑投诉，有的一年内提起过数十起投诉，又十数次撤回投诉，以质疑投诉来获取利益。

　　（二）不具备项目资格条件，滥用质疑投诉权

　　部分供应商明知自己不具备采购项目的资格条件却仍然提起质疑投诉。例如：不具备医疗设备经营资质的供应商质疑医疗设备采购项目、个体工商户质疑建设工程项目的采购文件评审因素未量化细化，等等。按照法律法规规定，质疑人自一开始就不具备所质疑项目的资格条件，因此其所质疑投诉项目的采购文件、采购过程不会对其合法权益造成损害，其提出质疑投诉不符合法定受理条件，采购人和代理机构、财政部门依法依规可以不予受理。财政部3105-3639087号答复意见、财政部政府采购行政裁决指导性案例第29号《X厅信息应用平台投诉案》对此有明确指导意见。但是由于质疑投诉处理中又缺乏明确可操作的法规依据支持，采购人、代理机构和财政部门对此十分困惑。

　　（三）故意不响应采购文件要求，在采购活动结束后对采购文件、采购过程和采购结果等提起质疑投诉。

　　供应商故意不提交或不按规定提交资格性响应资料、或《技术应答表》《商务应答表》等实质性条件响应资料……等等；然后在采购结果出来后就从采购文件到开评标结果进行全流程的质疑投诉，质疑投诉采购文件内容、采购方式适用错误、综合评分法适用错误，质疑中标供应商虚假响应、评分不公正等等。

　　总之，以上大量滥用质疑投诉权情形，本质上是一种典型的破坏良好政府采购秩序的恶性行为，与当前依法治国、构建诚信采购、公平采购，提高政府采购质效，服务新质生产力发展的大政方针相悖。如果不从法规制度上严格约束，任由其发展下去将会导致政府采购行业“劣币驱逐良币”情况发生，会恶化整个政府采购良好生态，最终会损害国家利益和社会公众利益。

　　为了切实维护国家利益（采购人代表国家行使公共采购权）和广大合法供应商利益，尽最大努力依法依规减少滥用质疑投诉权现象发生，促进政府采购提质增效，推动我国政府采购事业高质量发展，笔者特提出下建议意见。

　　四、分类施策补齐短板，促推政府采购提质增效。

　　（一）修订法律法规，依法进一步规范质疑投诉行为

　　1、建议对《政府采购法》及其实施条例进行修订。

　　针对“供应商应当在7个工作日对采购文件提出质疑”之

　　相关法条进行修订，增加特别条款：一是采购文件质疑期限7个工作日可能超除所质疑项目开标时间（首次开启响应文件时间）的，供应商应当在开标时间（首次开启响应文件时间）前提出质疑；二是递交投标响应文件参与采购活动的供应商在投标（或响应）前未对采购文件进行质疑的，不得在采购活动结束后再对采购文件提出质疑；三是供应商明显不符合或有确凿证据表明其不符合所质疑项目资格条件和相关实质性条件的，被质疑人可不予受理；四是明确规定供应商参加投标响应后，在资格审查或符合性审查环节等某一环节被淘汰的，不得再就后一环节的采购过程、采购结果提出质疑投诉。

　　2、建议对《政府采购供应商质疑投诉办法》进行修订。

　　一是明确规定采购人、代理机构对质疑人主体资格条件与所质疑项目资格条件、实质性条款的适格性进行审查；明确采购人、采购代理机构和财政部门分别在质疑、投诉处理环节，要求供应商提供具备所质疑项目合同履约所必需的专业技术力量和能力的证明资料、提供具有特定资格条件(如果采购项目设有特定条件的话）的证明材料等。

　　二是对不符合所质疑投诉项目的相关资格条件或其他实质性条件要求的，明确规定采购人和代理机构有权不予受理质疑、财政部门驳回其投诉。

　　三是对《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条（投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。）之规定进行细化明确，增强可操作性；增加一款：本条所称“投诉查无实据”是指财政部门裁决认定的“投诉事项缺乏事实依据”。再增加一款：采购人和代理机构在质疑受理环节，经查实投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，并且其被驳回的投诉事项与本次质疑事项同类或类以的，采购人或代理机构可以不再受理其质疑事项。

　　（二）创新投诉裁决机制，着力解决质疑投诉泛滥问题

　　1.投诉裁决权上收，实现同案同判。

　　一是建议把地级以上的投诉处理事项集中到省级财政部门，集中实施全省市级以上投诉事项的处理；各地级市把下辖各区县投诉处理事项上收到市级财政部门，集中处理所辖各区县投诉事项；分别对应成立省级政府采购投诉处理中心、市州级政府采购投诉处理中心。各级投诉中心成立以律师、行业技术专家和省市级法院法官为顾问的专业团队，实现同类问题一个标准裁决，尽量减少同案不同判情况。当然，考虑到全国各地情况复杂，可以先选择一两个省试点，然后在条件成熟时全国施行。

　　2.发布指导案例，促进“同案同判”。

　　希望财政部在广泛调研基础上，针对质疑投诉中存在突出问题、焦点问题和共性问题，通过召开全国财政系统政府采购专项电视电话会、开通政府采购法规政策咨询答复专栏、印发政府采购投诉裁决内部指导性案例、定期发布法规政策解答意见等方式，指导全国各级财政部门针对同类或类似问题尽量实现“同案同判”，这样有利于全国构建统一规范的政府采购市场，有利于采购人和代理机构依法高效规范开展采购活动，也有利于减少质疑投诉案件。

　　（三）科技赋能提质增效，构建质疑投诉信息共享机制

　　希望财政部及时优化中国政府采购网功能，建立政府采购供应商质疑投诉信息资源库，构建起一处录入质疑投诉信息全国共享、精准查询的一网通办监管机制，方便采购人、代理机构和财政部门等相关执法部门快速准确全面查询到质疑投诉人最近三年内所有质疑答复文件、投诉处理文件信息（法律规定应当保密的情形除外）；利用大数据对恶意质疑投诉行为进行精准有效治理；充分利用先进科技提升政府采购质效。

 

（文章来源：中国政府采购报）