王周欢：《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》解读

王周欢：《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》解读

（作者：王周欢）

财政部关于印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》的通知(财库〔2024〕13号)已于4月26日颁布，将于6月1日起施行。正确理解法条是适用法律的前提，本文从立法的背景、立法的基本思路、立法时考虑的重点和难点，就如何理解与适用《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称“办法”）做一解读。

制定《办法》的背景包括以下几个方面：

一是落实《深化政府采购改革方案》。《深化政府采购制度改革方案》要求强化政府采购政策功能措施，推进实施政府采购支持创新政策。

二是优化政府采购营商环境。2023年7月，国务院发布关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见（国发〔2023〕11号），明确要求研究创新合作采购方式，通过首购订购等措施，支持外商投资企业在我国创新研发全球领先产品。

三是总结政府采购支持创新的实践经验。政府采购支持科技创新是政府采购重要的政策目标，2007年，财政部出台了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，政府采购在支持科技创新方面取得了积极成效，为建立创新合作机制积累了实践经验。

四是借鉴国际上政府采购支持创新的成熟做法。政府采购支持创新在国际已有较为成熟的经验，一些国家制定了创新采购的目标，将其公共采购预算的一定比例用于研发和创新。2021年欧盟委员会制定了创新采购指南，旨在促进经济复苏、绿色和数字转型。

《办法》共七章四十二条，包括总则、采购需求、订购程序、首购程序、研发合同管理、争议处理、监督检查和法律责任、附则。《办法》规制的重点是编制采购需求、实施创新产品的订购与首购，以及研发合同的管理。

一、合作创新采购与创新产品

（一）合作创新采购是政府采购方式的创新

《办法》第二条明确界定了合作创新采购与创新产品的定义，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。产品创新主要有自主创新、合作创新两种方式，自主创新是指企业通过自身的研发产生技术突破，攻破技术难关，达到预期的目标；合作创新是指企业间或企业、科研机构、高等院校之间的联合创新行为。《办法》所界定的合作创新，其重要的特征是基于采购人与研发供应商之间的合作关系，合作创新采购是采购人通过竞争程序确定研发供应商共同实施研发，共担研发风险，并由采购人购买创新产品的采购活动，并非单纯的采购活动，故其采购程序较为复杂，现行《政府采购法》规定的采购方式难以完全适用。

《办法》探索了一种全新的采购方式——合作创新采购方式，《办法》第二条规定，合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段：在订购阶段，采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险；在首购阶段，采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品。这是以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理的新型机制。

在合作创新采购中的首购是对订购创新产品的采购，而之前《自主创新产品政府首购和订购管理办法》中的首购，是指对于国内企业或科研机构生产或开发的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品，通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。《办法》规定的首购是合作创新的一个阶段，是对订购阶段所产生的创新产品实施的购买。

（二）创新产品的定义

《办法》第二条第四款界定了创新产品的定义，创新产品应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于本办法规定的创新产品范围。实质性的技术创新是创新产品的本质。《民法典》第八百五十一条规定，技术开发合同是当事人之间就新技术、新产品、新工艺、新品种或者新材料及其系统的研究开发所订立的合同。列举研发的内容包括新技术、新产品、新工艺、新品种或者新材料及其系统。

在促进绿色和数字转型的背景下，创新产品应当更多的关注技术创新解决的方案。在欧盟创新采购指南界定的创新采购为，公共买家首先描述其需求，促使企业和研究人员开发市场上尚不存在的创新产品、服务或流程，以满足需求。其所列举的案例大多属于解决方案类创新采购，诸如：维尔纽斯的热电联产厂创新为市民提供更环保、更便宜的能源；葡萄牙卫生部的汽车车队共享管理平台，创新减少了公共机构对汽车的使用；爱沙尼亚的塔林港务局购买一个为客运和货运车辆购买新的电子报到系统等。

二、合作创新采购的适用情形与安全审查

（一）合作创新采购的适用情形

为规范稳妥推进合作创新采购方式的应用，《办法》第三条规定了合作创新采购的适用情形，合作创新采购原则上采购项目应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，《办法》将合作创新采购具体的适用限定为三种情形，一是市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的；二是以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；三是国务院财政部门规定的其他情形，这是兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下制度接口。

合作创新采购项目应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务。《中华人民共和国科学技术进步法》第三条规定，国家鼓励科学技术研究开发，推动应用科学技术改造提升传统产业、发展高新技术产业和社会事业，支撑实现碳达峰碳中和目标，催生新发展动能，实现高质量发展。《中华人民共和国促进科技成果转化法》第十二条规定，对下列科技成果转化项目，国家通过政府采购、研究开发资助、发布产业技术指导目录、示范推广等方式予以支持：（一）能够显著提高产业技术水平、经济效益或者能够形成促进社会经济健康发展的新产业的；（二）能够显著提高国家安全能力和公共安全水平的；（三）能够合理开发和利用资源、节约能源、降低消耗以及防治环境污染、保护生态、提高应对气候变化和防灾减灾能力的；（四）能够改善民生和提高公共健康水平的；（五）能够促进现代农业或者农村经济发展的；（六）能够加快民族地区、边远地区、贫困地区社会经济发展的。

（二）安全审查与涉密合作创新采购项目

合作创新采购项目应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，可能涉及国家安全。所以《办法》第六条规定，合作创新采购应当落实国家安全有关法律法规要求。国家有关部门依法对涉及国家安全的合作创新采购活动开展安全审查。

如果涉及国家秘密的，应当按照涉密政府采购有关规定执行，《办法》第三十九条规定，合作创新采购项目涉及国家秘密的，其采购代理机构委托、供应商资格条件、竞争范围、信息发布等按照涉密政府采购有关规定执行。

三、合作创新采购的实施主体

基于合作创新采购原则上应当符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，其项目实施具有规划性和战略性，且合作创新采购具有较强的风险性，采购人与研发供应商在合作过程中风险共担，所以，合作创新采购应稳步推进。所以，《办法》第四条对合作创新采购的实施主体作了限定，规定中央和省级（含计划单列市）主管预算单位对符合合作创新采购适用情形的采购项目，可以采用合作创新采购方式。中央和省级主管预算单位可以开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。

四、合作创新采购的参与主体与供应商资格条件

（一）合作创新采购的参与主体

《办法》第五条规定，鼓励有研发能力的国有企业、民营企业、外商投资企业，高等院校，科研机构等各类供应商积极参与合作创新采购，发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创新。

为优化政府采购营商环境，在政府采购活动中不得以所有制形式限制供应商参与政府采购活动，在合作创新采购中也要依法保障各类供应商参与合作创新采购活动。为保障外商投资企业平等参与政府采购活动，《办法》第九条第三款进一步明确规定，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。

（二）供应商资格条件

参与合作创新采购的供应商应当具备科研研发能力和研发基础，《办法》第九条规定了参与合作创新采购活动供应商的资格条件，在合作创新采购中，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。两个以上的供应商可以组成一个联合体，参与合作创新采购。

（三）鼓励中小企业参与合作创新采购活动

在合作创新采购活动中，采购人应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。《办法》第十条规定，采购人应当结合采购项目情况和中小企业承接能力设置采购包，专门面向中小企业采购；对于工作内容难以分割的综合性采购项目，采购人应当要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。

五、确定研发目标与制定采购方案

（一）开展市场调研与确定研发目标

《办法》第七条规定，采购人开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限。

采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展市场调研，了解相关产业发展状况、科技发展水平、供应商研发能力、知识产权现状，研发所需的设备与材料等以明确研发目标。

研发目标的核心是确定最低研发目标和最高研发费用。最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标。最高研发费用包括该项目用于研发成本补偿的费用和创新产品的首购费用，还可以设定一定的激励费用。合作创新采购在订购阶段由采购人对参与研发的供应商进行研发成本的补偿，通过建立创新激励机制克服风险厌恶情绪。在首购阶段采购人支付首购费用。确定最高研发费用需要采购人对研发供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等进行科学合理的预估。

（二）制定采购方案与内控审查

采购人根据市场调研情况与确定的研发目标制定采购方案，《办法》第十二条规定了采购方案包括的内容：1、创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；2、供应商邀请方式；3、谈判小组组成，评审专家选取办法，评审方法以及初步的评审标准；4、给予研发成本补偿的成本范围及该项目用于研发成本补偿的费用限额；5、是否开展研发中期谈判；6、关于知识产权权属、利益分配、使用方式的初步意见；7、创新产品的迭代升级服务要求；8、研发合同应当包括的主要条款；9、研发风险分析和风险管控措施；10、需要确定的其他事项。

采购人应当对采购方案的科学性、可行性、合规性等开展咨询论证，并按照《政府采购需求管理办法》有关规定履行内部审查、核准程序后实施。　

六、订购程序的主要环节与重点、难点分析

订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。订购是合作创新采购的重要阶段，《办法》第三章规定了订购程序，订购程序分为创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收等四个环节。

（一）谈判小组的职责与谈判小组的组建

合作创新采购是通过竞争谈判方式实现，谈判小组的作用贯穿于订购与首购两个阶段，《办法》第十五条规定了谈判小组的工作范围，谈判小组负责供应商资格审查、创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等工作。

《办法》第十五条规定，采购人组建谈判小组，谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成。采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。谈判小组具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整程序按照采购人内部控制管理制度确定。合作创新采购谈判小组的建组与竞争性谈判小组的组成不同，没有评审专家比例的要求，采购人也无需通过随机抽取的方式确定评审专家。这是合作创新方式的要求，也是贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，强化采购人主体责任，由采购人根据项目特点自行确定评标委员会中采购人代表和评审专家的组成比例，赋予采购人选择评审专家的自主权。

谈判小组评审专家中还应当包含一名法律专家和一名经济专家。主要是考虑法律专家审查研发合同文本，经济专家评估创新产品的经济效益。

（二）邀请供应商的方式与资格审查

《办法》第十六条规定了邀请供应商的两种方式：一是　　以合作创新采购公告的方式邀请供应商，公告期限不得少于五个工作日；二是以合作创新邀请书的方式邀请供应商，因受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯一供应商处采购的，采购人可以直接向所有符合条件的供应商发出合作创新采购邀请书。

合作创新采购公告、合作创新采购邀请书应当包括采购人和采购项目名称，创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及研发期限，对供应商的资格要求以及供应商提交参与合作创新采购申请文件的时间和地点等。同时，采购人应当在合作创新采购公告、合作创新采购邀请书中明确，最低研发目标、最高研发费用可能根据创新概念交流情况进行实质性调整。

供应商根据合作创新公告或邀请书，向采购人提交参与合作创新采购的申请文件，提交参与合作创新采购申请文件的时间自采购公告、邀请书发出之日起不得少于二十个工作日，这与招标的等标期相同。

谈判小组依法对供应商提交的申请文件进行资格审查，邀请通过资格审查的供应商参与创新概念交流。对于参与创新概念交流的供应商并无最低家数的要求，提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家或者一家的，可以继续开展采购活动。

（三）创新概念交流与编制研发谈判文件

创新概念交流是订购程序的首要环节，《办法》第十七条规定，谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流，交流内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及采购方案的其他相关内容，明确了创新概念交流的方式和内容。

创新产品具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。在研发活动实施前，研发方案所涉及的新的技术原理、技术思想或者技术方法等概念，通过交流论证其可行性，故称之为创新概念交流。其交流的形式是谈判小组集中与所有的供应商共同进行创新概念交流。为保证概念交流的充分，在创新概念交流中，谈判小组应当全面及时回答供应商提问。必要时，采购人或者其授权的谈判小组可以组织供应商进行集中答疑和现场考察。采购人根据创新概念交流情况，可以对采购方案内容进行实质性调整的，但应当按照内部控制管理制度有关规定，履行必要的内部审查、核准程序。

创新概念交流的目的是论证创新方案的可行性，采购人根据创新概念交流结果，编制研发谈判文件。研发谈判文件是合作创新采购的重要文件，是供应商编制响应文件和进行研发谈判的依据。《办法》第十八条规定了研发谈判文件主要内容包括：1、创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景、研发期限及有关情况说明；2、研发供应商数量；3、给予单个研发供应商的研发成本补偿的成本范围和限额，另设激励费用的，明确激励费用的金额；4、创新产品首购数量或者金额；5、评审方法与评审标准，在谈判过程中不得更改的主要评审因素及其权重，以及是否采用两阶段评审；6、对研发进度安排及相应的研发中期谈判阶段划分的响应要求；7、各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、标志性成果的响应要求；8、研发成本补偿费用的支付方式、时间和条件；9、创新产品的验收方法与验收标准；10、首购产品的评审标准；11、关于知识产权权属、利益分配、使用方式等的响应要求；12、落实支持中小企业发展等政策的要求；13、创新产品的迭代升级服务要求；14、研发合同的主要条款；15、响应文件编制要求，提交方式、提交截止时间和地点，以及响应文件有效期；16、省级以上财政部门规定的其他事项。

研发谈判文件重点的内容，一是创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景、研发期限及有关情况说明。二是给予单个研发供应商的研发成本补偿的成本范围和限额，另设激励费用的，明确激励费用的金额。三是评审方法、评审因素与评审标准，评审因素，主要包括供应商研发方案，供应商提出的研发成本补偿金额和首购产品金额的报价，研发完成时间，创新产品的售后服务方案等。其中，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十。四是各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、标志性成果的响应要求。所谓标志性成果，包括形成创新产品的详细设计方案、技术原理在实验室环境获得验证通过、创新产品的关键部件研制成功、生产出符合要求的模型样机以及创新产品通过采购人试用和履约验收等。五是创新产品的验收方法与验收标准。（未完待续）

（文章来源：中国政府采购报）